一、案由

我市目前符合“城中村”基本特征的行政村39个，涉及人口85900人。自2005年开始的 “村改居”工作存在以下问题：

1、缺乏强有力的领导机构统一组织“村改居”工作

“村改居”工作一般由区委或区政府副职领导负责，各政府相关部门协调实施。但具体操作上，主要是由区民政部门实施，区民政部门虽做了大量工作，但因职能有限，在很多问题上与有关部门的协调难以到位，基层在改制中遇到的困难仍难以解决，滞后了“村改居”工作的推进。

2、部分“村改居”只改牌子不改运作，流于形式

为了回避改制可能产生的矛盾，改制后新设社区居委会，很大程度上仍然按照村委会模式运作；有的甚至只是改名为社区筹委会，原班人马、原来制度运作依然如故；有的地方是在一个村里划出几个村民小组成立的社区居委会，村居并存，新社区居委会的公共事业支出依然由原村委会集体承担。部分村委干部担心“村改居”后影响到自身在村里的地位，工作不够主动，配合不积极，迟滞了“村改居”工作的顺利进行。

3、社区管理措施不到位，农民利益未能保障

集体资产的经营好坏是改制后居民公共利益的保障，各地发展不平衡。在集体资产的处置上，经济富裕的地方如红星村、友谊村群众比较满意，但经济条件一般的地方像天心区、岳麓区的一些村在“村改居”后分红很少，对改制意见较大。另一方面，按照“村改居”的理想状态，改制后村民成为居民，在市政设施使用、社会保障、就业政策等方面享受城市居民的待遇；原本由村民和村集体经济负担的基础设施管理和建设费用，转由政府承担。然而，目前政府的财政承担能力有限，在改制过程中大量的管理和建设费用、原村民的福利开支等仍由集体经济承担，而城市的社会保障体系、就业市场等，一时间也难以容纳所有“村改居”人员，改制后的村民仍无法享受城市居民的待遇。

4、市政基础设施建设和公共事务管理投入不平衡

“村改居”后，有些村的市政基础设施和公共事务管理普及较好，比如红星村、古汉城社区等。但较为偏僻的村“村改居”后，原集体经济组织不再承担社区的公益支出，社区的市政基础设施建设和公共事务管理中的投入都由政府出，但政府财力有限，很难到位，因此市政建设令群众不满意，比如望新社区的居民对现在不完善的市政设施和公共事务管理意见较大。

5、村民房屋权属不清

“村改居”中，应对村集体土地上的房屋、村民的宅基地、村民房屋进行登记并确认权属，需要处置的，应制定相应的处置办法。从各区反映的情况看，村民的住宅没有房屋产权证和土地使用证的现象比较突出，有的只有建筑许可证，有的房产甚至没有任何证明，违章建筑情况在特定时期较多。“村改居”后统一建的安置房许多只有集体产权，没有独立产权，从长远发展来讲，不利于日后房产的市场流通。

6、“村改居”缺乏相应的法律法规和配套政策

“村改居”涉及到居民户口、土地、资产、规划和市政设施、房产、学校、环卫、计划生育、就业、社会保障等很多政策。只有这些配套政策得到制定和贯彻落实，“村改居”才有最终实现。但目前相关的法律法规和配套政策缺乏，严重地影响到“村改居”工作的推进。

7、村民难以产生社区归属感

虽然村委会改为了居委会，但在城市社区层面上只是表面的融合，与真正城市社区价值观还有较大差距。村里原有的宗族势力、传统习俗文化、陈规陋习等内生力量巨大，桎梏着本地社区的发展。如高桥街道火焰村“村改居”已五年，改名、改制、改造基本完成，但居民依然按照传统的农村习俗进行人际交往，在婚庆丧礼、社区文化氛围方面更多继承原来的礼仪程序。原住民和新来的居民似乎是两个隔膜的群体，没有形成统一的社区文化，居民对城市社区没有归属感。

二、建议

（一）明确领导，整体规划，分类推进

1、建议成立全市“村改居”领导机构和办事机构

“村改居”牵涉到土地、户籍、计划生育、环保等多方面问题，过去主要依靠民政部门主导，由于职责、权限等因素，需要政府统一主导，合理规划，组织协调各相关部门逐步推进。因此，建议市政府成立领导小组，常设办事机构，统一组织协调各相关部门工作，推进“村改居”工作向前发展。

2、制定城中村改造总体规划

按照《城乡规划法》要求，将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系。统筹规划城市建成区与城中村基础设施和公共服务设施。完善城中村所在地区的基础设施系统。城中村改造规划的编制与实施应通过论证会、听证会或者其他方式广泛征求群众的意见；城中村改造规划实施前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论等形式征得广大村民同意和支持。

3、根据城中村的区位特点及其发育程度来决定是否“村改居”

“村改居”是否顺利成功，与其区位特点、发育程度、先赋资源和上级政府政策支持有着密切联系。如2009年列为长沙市“村改居”试点深化的雨花区火焰社区、红星社区筹委会、高桥社区筹委会等都处于城市化水平高、交通便利的商业圈，区位优势明显。自然村和高升村城市化水平虽不及前几个村，但其紧邻劳动路或韶山路主干线，城市化水平处于雨花区20个城中村的前列，可列为“村改居”的首选，而对于洞井镇和东岸乡的一些村还属于发育型城中村，暂不推行“村改居”。“村改居”的工作必须要以一定的客观条件为前提的，要充分考虑到“城中村”的多样性，分门别类、平稳有序地推进改革。

（二）调整管理体制

1、免费将户籍统一转换

户籍转换是“村改居”的基础性工作，村民身份不转换，社区选举就无法进行，也不便于管理。应由市委、市政府出台专门文件，对决定改制的城中村村民进行户籍整体转换，相关费用应由市、区两级财政给予支持解决。

2、“村改居”社区执行过渡政策

针对部分“村改居”社区很大程度上仍然按照村委会的模式运作，改制流于形式的情况，以及一些地方村委会与社区居委会并存的现状，可以考虑在“村改居”社区执行过渡政策。市委市政府可以规定“村改居”社区有五年左右的过渡期，并在基层自治体制、社区事务管理、公共事务支出方面出台配套政策文件，以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接，从整体上推动基层社会自治可持续发展。

3、在集体土地处置时考虑农民参与土地增值收益分配

在“村改居”土地流转的政策设计过程中，更多地运用市场机制来解决问题，适当扩大失地农民对土地的处分权与收益权，让农民参与土地增值收益分配。可以借鉴国有企业改革中将最终所有权与使用权、处分权适当分离的经验，以农民对土地的承包权在一定程度上代替集体对土地的最终所有权，使集体土地能象国有土地一样直接进入土地一级市场，利用市场机制来配置土地资源。从改革现行征地补偿制度入手，遵循“谁征地，谁出钱”、“谁所有，谁受益”的原则，将土地拍卖所得更多地支付给失地农民，彻底解决社会保障和就业发展等问题。

4、对村集体资产进行股份制改造

按法定审批程序，在撤消村委会的同时，成立社区筹委会，妥善处置农村集体资产。重点是将原集体经济组织转制成为由集体股东和个人股东持股的股份制企业。新成立的股份制企业要逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，适时引进职业经理人制度，公司的决策与管理向董事会及股东代表大会负责，逐步实现日常管理与居委会脱钩。

5、分类合理确定村民住房的产权

针对城中村改造的住房、要区分不同情况区别对待。一是依照集体经济组织批给的宅基地建造的住房，因城市整体规划需要被拆迁的,应当对住房及其附属物予以合理的补偿。二是对“村改居”过程中没有办理手续的居民住宅,判断其是否合法,是否应给予补偿，或明确一个标准，合理予以补偿。三是对城中村的经营性房产可根据《物权法》的相关规定妥善处置。四是对“村证房”的处置应根据相关法律法规予以确权。

（三）社区事务管理机纳入城市管理体系

1、完善市政基础设施管理的同时引进物业管理公司

改制后的社区，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城区规划标准实行；市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围；市容维护及环卫设施的购置、更新及日常管理的经费，由市、区两级政府共担。基础设施具备后，在“村改居”小区引入物业管理公司对社区进行物业管理。

2、转变计划生育政策管理方式

村民转为城市居民后，全部实行城市计划生育政策。在转制前，符合生育条件的育龄夫妇已领取的第二胎生育指标继续有效。从村委会改为居委会之日起，4或5年内可按间隔期规定再生育一个子女；本人自愿将户口迁出居民委员会者，在户口迁移时虽已安排生育但未怀孕的，二胎生育指标无效。如湖南省出台了新政策，则依照其新政策执行。

3、促进居民就业，完善社会保障制度

由市、区两级政府劳动部门开展就业培训工作，对有就业愿望的农转非居民实行免费培训，推荐就业，建立区、街道、居委会三级劳动就业服务网络，纳入城市居民“零就业家庭”帮扶体系，建立岗位开发、就业援助、劳动力市场等一体化的就业机制，优先为就业困难的农转非居民提供就业服务。改制后的居民，享受城市居民同样的社会保障。

4、营造和谐氛围，强化居民归属感

“村改居”后居民的社区归属感需要通过一系列活动，长期营造才能形成。要加强社区培训与教育，构建学习型社区，通过自我学习、自我发展，达到自我改造。可以以家庭教育知识的学习为切入口，以孩子为联系纽带，吸引居民走进社区教育课堂。通过开展群众性活动，丰富社区居民的精神生活，拉近居民之间的距离，和谐居民关系，增强居民对社区的归属感。