不断完善城市管理，加强政府的市场监管、社会管理和公共服务职能，为市民提供舒适、便捷、人性化的城市环境，是促进城市可持续发展，建设“两型”社会的基础性工作，是现代服务型政府必须注重的重大课题。根据市委、市政府的统一部署，今年6月份以来，民盟市委牵头，联合市城管局、市公用事业局、市公安局等职能部门，对我市城管工作重心下移后的运行状况进行了较为广泛的调查研究。现汇报如下：

一、我市城市管理体制运行现状

城市管理体制的调整是一个与城市经济社会发展不断适应的过程。根据近年来我市经济社会发展和城市化进程不断加快的实际情况，2004年以来，市委、市政府围绕“城管工作重心下移，构建政府主导、市场运作的城管新机制”目标，采取分步实施的办法，按照“属地管理、以块为主、条块结合、责权明晰、人随事走、费随事转”的原则和“统一领导、分级负责、分块管理”的要求，分别于2004年底和2006年7月分两次将城市管理维护作业任务、维护经费、相关维护作业人员、维护作业设备移交五区人民政府。建立了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理工作构架，初步建立了“干管分离、监管分离、政府主导、市场运作”的现代城市管理新机制。

（一）“重心下移”后的城市管理机构设置和职责分工

重心下移后,市城管局作为主管全市城市管理和城市管理综合执法工作的政府工作机构，对外加挂市城管行政执法局、市城管综合执法支队牌子，实行三块牌子，一套人马。市级城管部门主要担负宏观监管职能，负责对全市城市管理工作进行宏观决策，编制中长期规划目标和年度计划，分解任务目标，并对各区城市管理工作进行指导、检查、监督、考核；负责城市管理有关行政许可工作和城市管理行政执法队伍的管理工作。

在区一级,五区和高新区分别设城管局，城五区同时还分别设环卫、市政、园林局（中心）。各区在市城管局的指导下，担负具体实施职能，负责落实计划目标；负责辖区内环卫、市政、园林绿化、亮化的维护管理；负责对驻区城市管理行政执法队伍的日常指挥调度和执法工作。街道主要负责具体实施和对本辖区城管综合执法中队进行监督。社区主要负责动员居（村）民和辖区单位参与城市管理，做好社区管理服务工作。

（二）推行“重心下移”的创新成效

1、构建了城市管理的新格局。按照“重心下移”后新的城管体系，市级不再行使维护作业职能，集中行使对区级城管工作的指导、协调、监督和考核权。区、街、社区在城市管理中的主体地位得到强化，职能转换后，实行属地管理，使区、街、社区“有人办事、有权管事、有钱做事”，实现了由条块分割向条块结合、以块为主的转变。

2、提高了公共财政使用效益。 “重心下移”后，全市城管经费的投入实现了市、区、街道、社区四级共同承担，同时，通过允许各种经济成份的市场主体参与城市维护作业市场竞争，逐步形成城市维护作业定价机制，维护作业成本明显降低，公共财政资金的使用效率大幅度提高。

3、提升了城市维护作业水平。实施城管工作“重心下移”后，城管工作责任制更加明确，精细化作业更加到位，同时可以集中市、区、街、社区四级财力，投资购买先进机械设备，大大提高了城市管理机械化作业水平，城管维护作业有了明显提升。

二、现行城管体制运行中反映出来的问题

城管工作“重心下移”以来，全市城市管理有了长足的发展，但是机制性障碍依然存在，主要问题体现在：

（一）缺乏有效的配合机制

一是规划、建设与管理脱节的问题。科学合理有效的城市管理是一项综合工程，它是政府行政管理能力和水平的直接体现，更是多系统、多部门以至全社会努力的结果。但目前，我市规划、建设、管理相分离，没有统一的运行机制，增加了城管难度和运行成本。城区道路建设，前期规划设计、建设监理等环节城管部门均没有参与。建管分离导致的一些环卫、市政、园林绿化基础设施建设不到位，部分路面、园林绿化等设施建设质量不达标或者根本缺失，大大地增加了城管工作难度和运行成本。如：新建的主干道两侧甚至没有配套规划和建设公共厕所、垃圾站，没有配套规划、建设环卫、市政、绿化等工具用房和城管执法值勤岗亭；建设中的绿化建设植物配置不合理，工程建设不符合规范要求；部分老旧纯居民区基础设施改造没有事先综合城管部门意见，没有将其有计划地纳入全市建设改造。这些都增加了城管部门维护管理的难度和成本。

二是相关职能部门缺乏联动机制。城市管理点多、线长、面广，需要众多部门和单位有效的联动。但我市相关职能部门的配合和联动机制没有形成，如：环卫、绿化的维护作业用水时，经常与自来水和消防等部门发生矛盾，涉及电力、电信、光缆等部门的井座、井盖缺失等影响路面平整的问题，城管部门发现并反馈至相关单位后，相关单位也不能及时进行整改。

（二）配套的责任机制没有落实

根据“重心下移”的改革精神，城市管理坚持“政府主导、属地管理”原则，以便充分发挥市、区、街、社区各级在城市管理工作中的作用。但是责任明确了却没有很好落实。特别是街道、社区在督促门前三包责任的落实上，基础作用发挥明显不够，导致背街小巷、社区的脏乱差等顽症难以根治。

(三)缺乏配套的投入机制

一是对先进的城市管理理念缺乏深层次的认识，存在重建设轻管理的倾向。城建投入动辄上百亿，城管投入则畸轻。城管事业费严重不足，一直没有相对固定的投入机制，每年要靠城市管理专项经费弥补，资金缺口大。

二是现行的城市管理维护作业定额标准过低。随着物价上涨和工资标准的不断调整，城管系统环卫、市政、园林绿化等维护作业单位的人工支出和设备购买等成本急剧增加，而作为“以费养事”的事业单位，环卫、市政、园林绿化的维护定额标准却一直偏低。环卫维护定额基本上仍按建设部1996年《全国城市市容环境卫生统一劳动定额》执行，且市财政没有完全按照定额足额拨付维护资金（现到位约70%）；2007年湖南省出台了《全省城市市容环境卫生统一劳动定额》，但只在我市二环线得到实施，也没有完全按照定额标准足额拨付。市政维护仍执行湖南省1991年出台的定额标准，并没有足额拨付，到位约60%。绿化维护定额建设部没有出台定额标准，湖南省2007年出台了《全省城市园林绿化养护管理定额标准》，我市基本上按照此标准的70%执行。很明显，这样的定额标准不能与当前物价上涨、工资提高等现有形势对接，这直接导致个别单位职工规范津补贴工作不能得到落实，职工工资偏低，聘用劳动力困难，维护作业设备不能及时更新。

三是新增面积的城市管理维护经费没有到位。2004年以来，随着城市建设的飞速发展，城市管理新增维护范围急剧增加。根据2006年城管工作重心下移精神，市财政不再对新增维护项目下拨经费，全部由各区财政承担。加之2004年“重心下移”时明确，各区新增维护经费由市财政两年进行一次核准，但是并没有得到落实。各城管维护作业单位经费缺口相当大，资金十分紧张。

（四）督查考核机制有待进一步完善

近年来，我市积极探索城市管理考核机制，建立了“每天有检查、每周有通报、每月有评比、每季有奖惩”的工作机制，同时开展“十佳”“十差”街道、“五佳”“五差”社区等评比活动，这些都促进了城管工作水平的提升。但是督查考核机制仍有待进一步完善，市、区对街道、社区的城管工作评估体系存在不够科学的地方，基层特别是老旧城区的街道社区对此颇有反映。

（五）城管执法队伍的有关问题亟待完善和落实

一是城管执法依据老旧，目前仍是按几年前的试行办法（市政府2000年5月62号令）执行。在现行7加1的职能中，其中许多方面都已有新的母法，如果仍然按照原试行办法执行，牵涉到执法的合法性。二是个别区将执法中队下放到街道，形成市、区、街三级调动，执法队伍疲于应付。中央推行相对集中行政处罚权的初衷，是通过开展综合执法，解决多头管理、政出多门、职责不清等问题，个别区的做法与此相违背，影响城管执法队伍的健康发展。

三、几点建议

（一）树立大城管意识，构建大城管格局

城市管理是“三个文明”建设的重要载体，是城市经济和社会发展的重要组成部分。实施高效、协调、有序的城市管理，有利于增强城市的综合功能，有利于促进城市经济社会全面、协调、可持续发展，是贯彻落实科学发展观，统筹经济社会、人与自然和谐发展的必然要求，是实现我市在中部地区崛起的重要保障。各级政府务必进一步加强领导，树立大城管意识，着力建立和完善同心协力抓城管的机制，重点解决协同配合不到位和城管经费投入的问题。

1、建立和完善相关职能部门联动执法管理机制。

城市规划、建设、管理是一个有机整体，不可分割，三者互相联系，互相影响，互相促进。政府主要领导人要牢固树立建管并重的理念，全力以赴抓城管，着手建立“统一管理、部门联动、制度健全、信息共享”的大城管体制。

一是出台文件，明确规划、建设部门在项目审批过程中，应听取城管部门方面意见和要求。做到城管基础设施配套规划建设，将站厕、环卫、市政、绿化工具房、城管执法值勤岗亭、停车场等城市基础设施与城市整体建设同步规划、同步建设，完善城市功能。二是出台国土、工商、消防、供水、税务、电力、卫监、民政等部门联动执法和管理的试行办法。形成城市管理的强大合力。

2、增加投入,完善城管经费投入机制。随着城市化步伐加快，城市管理维护设施量不断增加，每年需财政支出的城管事业费用不断增加。如果单靠市级财政负担势必难以承受，而城区政府近年来在加速扩容拓城中，区级财政每年都在迅速增长，完全有能力拿出部分经费用于城市管理。因此我们建议：一是建立市、区、街三级按历年财政增长比例，不断增强城管经费投入的机制，确保城管部门有钱办事；二是明确对将不断新增的维护量，由市、区财政各承担50%的比例负担维护经费；三是增加对市城管执法队伍的经费投入，以利队伍稳定。

（二）建立数字化城管平台，进一步完善城管工作考核机制  为落实“重心下移”责任，确保工作取得实效，我们建议：一是建立市级数字化城管平台， 建立健全以行政问责制为核心，以绩效考核责任追究为手段的城管督查考核运行机制，加强对区级城管工作的宏观检查、指导和督促；充分发挥数字化城市管理新技术，变行政考核模式为中介机构考核，建立民意测评考核和数字化城管相结合的检查考核模式。二是各区相应建立和完善对街道、社区的考核机制（为体现对弱势群体的关心，对纯居民街道、社区考核应有不同标准）；各街道、社区建立对驻区单位、门店的考核机制。三是建议市级设立专门的城市管理奖励基金，对绩效突出的单位给予重奖，对绩效差的单位进行问责，切实解决各级各单位城市管理责任上肩的问题，实现权责对等。四是成立全市城市管理专家顾问机构，加强对城管维护作业工作的技术指导。

（三）努力探索试点社区物业管理新模式

尽快出台推进社区综合管理物业化进程的规范性文件。为有效提升社区街巷的城市管理水平，建立良好的社区市容秩序，为居民群众提供全方位、多层次和优质高效的服务，市委、市政府应专题研究在老旧纯居民区实行向社会专业组织购买服务的社区管理模式，尽快出台关于推进社区综合管理物业化进程的规范性文件，突出公益性。在现有的老社区设立维护所，鼓励各区环卫、市政、园林三局进社区，实行社区物业化管理试点。

推进社区综合管理物业化，可以坚持“依法推进、以块为主、市场化运作和便民利民”的原则。资金由市、区、街三级负担，同时向居民收取适当费用。按照费随事转的原则，市、区应每年适当拨付社区城管专项经费。社区负责组织监管，作业队伍不再是社区工作人员，而是专业队伍。同时，市、区政府要逐年拨专款分批改善老旧社区基础公共设施。

在具体组织实施过程中，建议：

(1)各区成立社区物业管理工作领导小组及其办事机构，可确定2个社区作为社区物业管理试点社区，并由所在区政府牵头，组织城管、房产、环卫、市政、园林、街道等对拟定试点的社区进行综合整治，完善基础设施。

(2)相关街道、社区制定社区物业管理工作实施方案，依法依规组建或引进物业管理机构(最好以下岗、失业、低保人员参与为主体的物业管理或物业公司)。社区物业管理该管什么，不该管什么，管到什么程度，要以听证会的形式，充分听取市民的意见，社区物业管理服务范畴，要符合居民群众的服务需求，以优质的服务标准，有针对性提供社区物业管理服务。

(3)由社区居委会牵头，在试点社区组建业主委员会。在社区居委会的指导下，业主委员会与物业服务公司签订服务合同，并全面启动社区物业管理试点工作。

(4)市城管局牵头组织对五区社区物业管理试点工作进行绩效评估，针对运行中存在的问题提出意见，责成各区采取相应措施予以完善，为扩大试点和全面推行社区物业管理做好准备。社区物业管理绩效的好坏要以社区实施物业管理后脏乱差现象是否得到根本改观，市容卫生是否得到显著提升，周边生活环境是否得到明显改善为依据。以社区居民群众满意不满意为标准，委托中介机构实施绩效评估，按照“非常满意”、“满意”、“基本满意”和“不满意”四个等次组织绩效考核，提出相关改进意见和建议。

（四）要进一步推进城市管理综合执法

一是建立相应的法规体系。《长沙市城管综合执法试行办法》已经施行近9年时间，一些内容亟需修改，建议尽快出台城管行政执法办法；修订《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》，建议对建筑物色调和粉饰美化、市政井盖管理等内容进行增补和明确规定，或就城市建筑物色调作出明确规定。

二是继续加强城管行政执法队伍建设。按照中央关于开展相对集中行政处罚权工作的改革精神，纠正个别区将城管执法队伍下放到街道管理的错误做法，坚持由市、区政府对城管执法队伍进行集中管理，市、区两级实行双重领导，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的执法体制，提高城管执法效率。进一步深化相对集中行政处罚权工作，着力研究解决各城管执法大队、中队的办公场地问题、执法人员的公务员身份问题。