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关于浏阳河水源地生态环境保护的调研与建议
文章来源：长沙民盟 作者：民盟、民革市委 时间：2013-03-21 10:51:02
水源是人类赖以生存和发展的基础。随着社会的发展和人类活动的加剧，水源枯竭、水质恶化的状况，已成为高悬于人类头顶的达摩克利斯之剑。
长沙市作为“中部崛起”的龙头和全国两型社会综合改革配套试验区，在生态环境和水资源保护方面起步早、举措多、力度大。在保护区内湿地、治理湘江（长沙段）污染、改善湘江与浏阳河流域的生态环境等方面取得了不俗的成绩。为落实市委确立的推进浏阳河流域生态环境保护，促进我市经济全面协调可持续发展的方针，年初，市政协领导深入浏阳河源头现场踏勘，察看沿岸生态现状，了解浏阳河概貌，在市政协十届九次常委会上决定就“浏阳河流域生态环境保护”进行重点调研。民盟和民革市委共同承担了子课题“浏阳河水源地（双江口以上大小溪河流域）生态环境保护”的调研任务。为此，我们三次到浏阳河实地踏勘，从大小溪河源头开始，对水源、水流及生态进行了仔细考察，在深入走访、广泛座谈的基础上，本课题组对“浏阳河水源地生态环境保护”的现状、存在的问题和应采取的对策形成了以下共识。
一、浏阳河水源地生态环境现状
通过实地考察，我们认为浏阳河水源地生态保护成效显著，大、小溪河流域森林、植被茂密，连河岸、道旁也郁郁葱葱，水源头大部分河段水质好，是难得的优质水源。从我们座谈、走访的情况看，小溪河流域范围涉及张坊、小河、七宝山、高坪四个乡镇，有农户28545户，人口98146人；大溪河流域有大围山、达浒、官渡、永和、沿溪、溪江、古港、三口八个乡镇，有农户63668户，人口217716人。相同点是水源头人口密度小，生活污染也小；水田少，农业污染也小，有的地方田地改种水果，更减少了农业污染。但越往下游走，人口密度越大，农田越多，小作坊也增多，污染源也就越多，水质渐次变差。大小溪河流域民众的收入主要来源是农业、家庭副业及林木采伐，自然经济成份大。靠山吃山、靠水吃水。无疑和生态环境保护产生这样那样的矛盾。
从调查情况看，浏阳河水源地污染源主要来自生活污染、农业污染、种植污染、养植污染及工矿污染。以大溪河为例，从源头到白沙、达浒，河水清澈，但到官渡河段，水质变得沉暗，水体明显富营养化，到永和段，河床裸露处，污染陈迹历历在目。官渡至永和河段两岸，随处可见乱倾的生活垃圾，生活污水直排入河。当地政府的治理手段主要有封山育林、禁止采伐或限量采伐，打击河道采砂，关闭部分污染严重的矿山，关停一批小工厂、小作坊，居民生活垃圾定点堆放、集中处理等。
二、存在的问题
（一） 生态保护范围偏窄，影响水源存量与恒量
生态环境和水源的存量与恒量有着密切关系。森林、植被是涵养水源的载体。森林、植被保护范围大，水源的存量就会增多。但水源地目前的生态保护区域范围偏窄（约48万亩），且重点放在小溪河流域，大溪河流域只少部分生态公益林得到经济补偿，保护力度小得多。
（二）林分结构、植被种类单一，不利于涵养水源
水源的存量与恒量还和植物、生物的多样性密切相关。但从我们的调查情况看，因为70年代前后的乱砍乱伐及80年代以后的栽种与飞播，水源地林分结构不太合理，主要的林种有杉木、马尾松、国外松、楠竹等，最能涵养水源的阔叶林因市场需求大，砍伐量大，林分比例在逐年下降；主要植被是南方低矮灌木、苔藓类、根茎类植物和爬藤类植物等。有的地方在山地流转承包过程中，将原生林木砍光，原生植被全部铲除，改种单一经济林或速生林（竹），不仅使林分变得更加单一，同时也使水源地生态环境处于一个变数状态。
（三） 经济补偿太低或缺失，无法调动林农、山地承包人保护生
态林的积极性，也使乱砍乱伐屡禁不止
林木是保护区内农民的主要收入来源之一。若水源地流域山地林木全部划为保护范围，则直接影响当地居民的收入，给予经济补偿理所当然。但相当长的时间里实施的是强制政策，要求林农无条件承担义务，没有充分考虑林农的切身利益。对保护区生态公益林的补偿，地方财政没有资金预算安排，至今还只有（从2005年始）国家财政对山主进行生态效益的有限经济补偿，每年每亩3.5元。这点补偿不到林农捡一个树尾巴的价钱，更不及林农砍一根楠竹（每根12元以上）的收入。因而无法能调动林农保护生态的积极性。更何况这点象征性补偿还只限于占保护区林木比例一小部分的生态公益林，而占主体的非生态公益林却无任何补偿。小溪河流域因得株树桥水库之利，生态公益林保护范围广，经济补偿总额相应多些；而大溪河流域，只有少处生态公益林受到保护，其余大部分山地林木属于农民个人或家庭承包管理状态，没有纳入补偿保护范围。补偿太低或没有补偿，林农及林地承包者利益没有保障机制，其结果只能回到“靠山吃山”的老路，乱砍乱伐势所必然。虽然地方政府禁伐力度大，但因缺少配套措施支持，无法从根本上解决乱采乱伐问题。
（四） 管理缺人手、缺经费，林管站、水管站职能严重削弱
生态环境保护首先要有规章制度，其次要有财政投入，第三是要管理到位。从浏阳河水源地生态保护现状看，已出台了一项保护条例，即《长沙市株树桥水库饮用水源保护条例》，但财政投入尚未纳入专项预算，原有的林管站本属于非全额拨款单位，因为禁伐、限伐，失去自筹经费渠道，机构处于瘫痪或半瘫痪状态，职能作用严重削弱。目前有些林业工作人员从事林业经营，林场有股份，买山经营；林业管理单位自办林场，这些都对管理有负面影响。水管站同样因为经费不能足额保障，没能充分发挥管理作用。
（五）生活污染、农业污染、养殖污染和工业污染等，直接危害水质
1、生活污染主要表现在居民（含小作坊）生活废水未经处理，直接排放户外，渗入地表或流入河沟；生活垃圾（包括乡镇卫生院的医药垃圾）直接倾倒在路旁、沟边及河岸，令人触目惊心。目前部分村镇已建立了垃圾池，拟建垃圾集中处理站，但因为资金短缺，目前运转困难，村镇背负了较大的经济包袱。
2、农业污染主要是化肥和农药残留物，由农田径流或地表径流，漫入河道。
3、养殖污染主要是牲畜粪便污水未经处理排入沟渠河道。目前，浏阳市正在推广养殖污水零排放，但主要针对的是养殖大户，且当下浏阳范围内实现零排放的比例仅占养殖总量的10%左右，大量的散养户，牲畜污水排放还处于传统的自然状态。
4、工业污染是水源地上游的又一主要污染源。一为小工厂废水，上游80年代曾有数十家小造纸厂，废水直排入河，近年已大部分关闭，现只剩官渡一家排放达标的小厂在运转；一为采矿污染，七宝山和永和磷矿是上游主要的无机物污染源，近年七宝山矿渣流失得到基本控制，但废水采取集中排放，污染并未得到根本治理。
5、影响上游水质的还有两个问题，一是无序采沙，破坏河道、污染水源；二是毒鱼、电鱼、炸鱼，屡禁难止，破坏水体生态平衡，影响水质。
（六）缺少一部针对性强且相对完整的适用于整个流域生态环境管理的法律、法规
浏阳河流域生态环境保护是一个系统工程，涉及的地域广、行业多，更关涉方方面面的利益，不仅需要一个独立的管理机构，更需要有一部能协调诸多职能部门管理或执法、明确不同利益主体的权利与义务、规范诸多自然人与法人行为的条则细化、操作性强的法律、法规。从已有法律、法规看，《长沙市株树桥水库饮用水水源管理条例》（2005年10月26日长沙人大通过，2006年5月1日实施）针对的生态保护范围是小溪河流域，重点保护的是株树桥水库上游的水源涵养区，且生态补偿缺少可操作细则；《浏阳河管理条例》（1994年12月21日长沙市人大通过，1995年2月15日实施，2004年8月10日修正）则涉及了整条河流，但偏重于河水、河道及河堤两边有限范围的生态保护，且生态方面的保护条则偏少，也不够细化，不同利益主体的权利与义务规定也显粗略，可操作性不足。至于国家层面的政策、法律、法规，没有地方性法律法规的补充、细化，操作和落实的难度更大。
三、对策或建议
（一）扩大生态保护范围，改善林分、植被结构，叫停山地流转承包，绿化火烧迹山地
1、扩大生态保护范围。将大小溪河流域全部纳入保护范围（至少要从目前的48万亩增加到138万亩），封山育林，严禁采伐。课题组认为从双江口以上所有山地均应列为重点保护区域。如此，水源恒量才有可靠保障。
2、改变林分、植被结构。严禁砍伐阔叶林；增植涵养水源的林种和植被。对乱采乱伐、破坏植被行为，给予重罚。
3、叫停或完善山地流转承包。保护区内不宜推行山地流转承包，因为承包者必然追求利益最大化，不管是砍伐原生林木以图眼前利益，还是栽培单一的经济植物以求长远利益，都将破坏区内植物的多样性甚至损害物种链；已达成承包契约的，应从保护生态环境的高度，进行引导、约束，通过协商，解除或完善承包约定。
4、绿化保护区内的宜林荒山和火烧迹山地。长沙、浏阳两级政府应有专项资金投入，复种涵养水源林木，恢复植被，加快荒山及火烧迹地绿化。
（二）提高生态公益林补偿标准，扩大补偿范围，建立健全利益分配机制和责任机制，调动林农保护生态的积极性
为调动林农保护生态的积极性，一要适当提高生态公益林补偿标准，可借鉴邻省市的做法（宁波10元/亩年、广东12—15元/亩年），逐年提高补偿金额，目前应不低于10元/亩年；二要对非生态公益林实行合理补偿，可以和林农、山主、承包者签订生态保护合同，依据保护效果分等第给予补偿。长沙、浏阳两市政府通过财政预算，安排专项资金，并从水电站、旅游区、株树桥饮水公司及下游给水、用水单位经营收入中提取一定比例资金，建立浏阳河流域生态补偿基金，分类分档合理补偿林农，改变“靠山吃山”的传统生财之道，调动农民、山主、林场保护生态的积极性。
为协调各方利益，应出台相应的可操作政策或规定。无论是直接的财政补偿，还是间接的资源利益分配，都应着眼于建立长效机制。
（三）引导、指导水源地区域农民转变生产、生活方式
1、推广生态农业，制定地方性化肥、农药施用标准，减少化肥、农药污染。水源地区域农民以水稻种植为主业，以果木种植、家禽畜养殖为副业。水稻种植带来了化肥与农药污染，化肥造成土地板结，污染土壤，农药的残留期更长，污染危害更大。故必须引导农民改变耕种养方式，政府或相关职能部门牵头推广生态农业，将部分稻田改种果树苗木花卉，也可以土地流转方式建立无公害蔬菜（公司）基地。在此基础上推动观光农业，发展休闲产业，培植经济增长源，解决就业，增加保护区内农民的收入，从根本上减少化肥、农药的使用量。
2、改变家畜养殖方式，推行养殖污染零排放。首先对保护区内禽畜养殖数量适当限制，重点限制大户养殖；其次对于已成规模的养殖大户，要强制推行污染零排放标准，其三，对于散养户养殖数量、养殖方式也要加以引导与限制。
3、推广沼汽燃料，减少农民生活用火对森林植被的依赖。在保护区内推广沼汽燃料可谓一举多得：一能废物（生活废料、养殖废料）利用，减少生活垃圾和养殖废料的处理成本；二能减少农民用火对森林、植被的依赖。政府应出台优惠政策，给予资金和技术上的扶持。
（四）增加财政投入（建污水处理厂、垃圾处理站）、加大对污染源的治理力度
保护浏阳河流域生态环境，当务之急是，治理与保护并举。而治理与保护首先要有足够的资金，故长沙、浏阳两市政府必须加大财政投入，在自然村组以一家一户为单位建立垃圾池（或沼汽池），在乡镇一级建设垃圾集中处理站，在人口集居地建污水处理厂；对流域工矿加工等污染源企业强制执行环保法规定，建污水处理中心，财力确实不足的工矿企事业单位，政府给以资金补贴或税收优惠。对于乱倒垃圾者要实行行政处罚；全面禁止河道采砂作业；严厉禁止河道毒鱼、电鱼、炸鱼（三个“禁止”是有法律规定的）等，因为破坏水体生态平衡会影响水质；同时要定期清理河道有害生物及放养有益生物。
（五）设立浏阳河流域生态环境保护专门管理机构（市县乡村四级负责制），加大管理、协调力度；发挥村镇林管水管站的管理、协调作用，经费有保障，问责有机制
浏阳河流域生态环境保护是一个系统工程，涉及到林业、农业、水利、环保、旅游、海事、国土等多个部门，历史上形成的多头管理格局，不利于流域生态环境的全面治理与保护，尤其是涉及到水资源的使用和利益分配时，容易出现争夺资源和利益的现象，故必须建立专门的管理机构（可借鉴九寨沟、武夷山自然保护区的管理模式）。为保证专门管理机构的权威性，机构负责人应由长沙、浏阳两市主要党政领导担任；两市各相关职能部门负责人担任“河段长”，各司其职，分段负责；乡镇林管站、水管站，负责常规管理，责任到人（林业工作人员不能从事林业方面的经营，应完全从事林业管护；护林员的招聘与选用，职责与待遇，可借鉴五夷山自然保护区的做法），做到经费有保障（建议全额拨款），问责有机制。
（六）制定涵盖整个浏阳河流域的生态环境保护条例，实行规范化、法制化管理。
建议长沙市政府邀请省内外农业、林业、水利，土地、环保、化学、工业、采矿等各方面的专家、学者，就浏阳河流域的生态环境保护展开全面调研、论证，并借鉴外省市成功的经验、做法，通过长沙市人大，制定涵盖浏阳河流域的地方性生态保护条例、法规，使浏阳河流域生态环境保护有章可循、有法可依，由条块分割、各自为政归口为集中管理，实现制度化、规范化、法律化管理。
（七）加大宣传力度，提高居民生态保护意识
自然经济状态下，老百姓缺乏生态保护的概念。但生态环境保护没有保护区内居民的参与，是不可能达成我们的目标的。所以，各级政府首先要加大生态保护的宣传力度，以此来提高民众的生态保护意识；其次应加强对基层干部的环保意识教育，将生态保护业绩列入年度考核内容；其三是政策法规要配套跟进，以此来强化民众的生态保护意识。当然任何宣传、政策法规都必须切合农村的实际和农民的承受力，必须考虑农民和林地承包者的利益，给予合理补偿，否则任何宣传、政策和法规只能收一时之效，而不可能有长久之功。
保护水资源就是保护我们共同的生命线，保护生态环境就是保护我们共同的家园。我们相信有市政协的倾力推动，有市委、市政府的高度重视，我们就一定能让这条母亲河重现昔日青春靓丽的风采，也一定能把浏阳河流域打造成为我们正在着力建设的“两型社会”的一个标本。
（ 执笔人：民盟市委参政议政处周彪）
2009/6/6
